公司制与合伙制政府投资基金的选择分析 -好学财经

　　问题研究背景

　　政府投资基金作为创新财政资金支持方式的一种政策工具，在提高财政资金配置效率、扶持实体经济发展、激发民间投资活力等方面发挥着积极作用。如何做好政府投资基金的顶层设计，尤其是选择适当的组织形式，对于基金实现政策引导、规范化管理、市场化运作具有重要意义。因此，本次结合《合伙企业法》、人大常委于2023年12月通过新修订的《公司法》(以下简称“新公司法”)、证监会于2023年12月发布的《私募投资基金监督管理办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)以及基金业协会于2023年9月发布的《私募投资基金备案指引第2号——私募股权、创业投资基金》(以下简称“2号指引”)等文件内容，对政府投资基金的不同组织形式的选择作以简要分析，具体如下。

　　近三年我国新设政府投资基金

　　组织形式的选择情况

　　依照我国现行的法律和政策规定，政府投资基金的组织形式可分为三类：一是依据公司法设立有限责任公司和股份有限公司形式的公司制基金;二是依据合伙企业法设立有限合伙企业形式的合伙制基金;三是依据信托法和证券投资基金法，设立不具备法人实体且全权委托代理形式的契约型基金。本次选取了2021年-2023年新备案且基金规模在50亿元以上的部分地区政府投资基金，具体如下：

　　通过上表可以看出，由于契约制基金存在组织稳定性不足、法律约束偏弱以及管理风险较高等问题，目前我国政府投资基金大多采用公司制或合伙制。从基金级别角度分析，目前国家级层面的政府投资基金组织形式多采用公司制基金，而省级、地市级以及区县级政府投资基金仍以合伙制形式为主。

　　公司制和合伙制

　　政府投资基金的区别对比

　　1.主体资格

　　由于不同的组织形式所产生的基金内部结构不同，相应的主体资格不同，因此选择何种组织形式对政府投资基金实际运作非常重要。公司制政府投资基金依据公司法设立，其本质是一家投资公司，通过设立公司的形式来运作募集的资金。投资者作为有限责任公司或股份有限公司的股东，享有参与基金管理、收益分配等公司法赋予的所有权利与义务。此外，作为独立的法人主体，公司制政府投资基金具备独立的民事行为能力，并独立承担民事责任，因此，一般情况下投资者以其认缴出资额或认缴股份为限对公司承担有限责任(注：投资者在滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的情况下，应当对公司债务承担连带责任)。最后，公司制政府投资基金在法律制度上比较完善，且通常在公司设立时出具的公司章程中对股东的权利义务、收益分配、议事规则、公司治理等方面均有明确的规定，能够尽可能地排除人为或不规范的因素干扰，管理模式较为统一，使基金日常运作方面更加规范。合伙制政府投资基金则是由至少一名有限合伙人和普通合伙人共同成立的有限合伙企业，不具备独立法人资格，合伙人须共同承担法律责任。其中政府方通过组建或选聘专业的基金管理机构作为普通合伙人，行使基金的投资决策权，对合伙企业债务承担无限连带责任;政府出资代表则作为有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担有限责任，但不参与基金的日常经营管理。在法律制度上合伙制基金相对不够完善，基金可以有更多的差异化设计，合伙人能够在合伙协议中自由约定各自的权利义务、收益分配、退出条件等核心条款，给予合伙人较大的自由度和选择空间，但这种差异化设计无形中增加了政府投资基金的管理难度。2.出资制度(1)出资形式。公司制政府投资基金实行注册资本制，其股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权、股权、债权等可以用货币股价并可以依法转让的非货币财产作价出资，但法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。合伙制政府投资基金的合伙人则可以货币、实物、知识产权、土地使用权或者其他财产权利出资，此外，普通合伙人还可以劳务出资。需特别注意的是，《征求意见稿》第34条规定“私募基金应当具有保障基本投资能力、抗风险能力和符合投资策略要求的实缴规模，且仅限货币出资”，一旦征求意见稿正式生效，那么公司制与合伙制政府投资基金在出资形式上并无区别。(2)出资期限。根据《新公司法》规定，有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额，全部股东认缴出资额应按照公司章程的规定自公司成立之日起五年内缴足;以募集设立方式设立股份有限公司的，发起人认购的股份不得少于公司章程规定的公司设立时应发行股份总数的35%，发起人应当在公司成立前按照其认购的股份全额缴纳股款。股东/发起人未按照章程规定实际缴纳出资/股款，或实际出资的非货币财产的实际价额显著低于所认缴的出资额/股份的，其他股东与该股东/发起人在出资不足的范围内承担连带责任。因此，公司制政府投资基金对出资人出资、缴付期限、增减资程序等都有比较明确的要求，投资人的自由度和选择空间较小。而合伙制政府投资基金的合伙人可按照合伙协议约定的出资方式、数额和缴付期限履行出资义务，具体出资期限遵照合伙协议约定或项目特点而定，对于合伙人来说可根据项目投资进度分批实缴到位，极大提高了资金的使用效率。但劣势在于承诺认缴制虽然便捷，但若合伙人后期违约不兑现承诺出资时，基金将存在资金无法到位的风险，从而影响到基金的投资运作。因此，若政府投资基金认缴规模较大、实缴出资时间较长或者合伙人之间契合度及信任度较高时，宜采用合伙制政府投资基金，反之则采用公司制。3.决策效率根据《新公司法》的规定，公司的治理结构包括股东会、董事会、审计委员会/监事会(监事)和经理层。股东会是公司的最高权利机构，董事会是公司的执行机构，审计委员会/监事会是公司的监督机构，经理对董事会负责，根据公司章程的规定或董事会的授权行使职权，各层级的权责分工相对比较明晰。对于公司制政府投资基金来说，投资者可以通过股东会、董事会行使法定的职权，参与特定事项的投票表决，而基金聘用的管理人则在章程和股东会/董事会/投资决策委员会的授权范围下规范运作基金。因此，相较于合伙制基金来说，公司制政府投资基金的治理结构更完善科学，可以更好地发挥股东的决策机制，并实现有效的监督。但问题是可能会存在大股东通过股东会或董事会的决策机制干涉公司经营，从而影响基金的市场化运作，导致基金在投资项目时出现决策效率低下、干预基金正常投资运作的情况。在合伙制政府投资基金中，有限合伙人虽为主要出资人，但对外不代表合伙企业，仅在法律和监管规定的适当范围内参与合伙企业事务。普通合伙人担任基金管理人，全权负责基金的管理运作。从投资决策方面看，合伙制基金决策机制及时高效，能更好地发挥基金管理人的专业优势，这一点在政府投资基金追求“市场化”效益上尤为重要。因此，政府出资人应充分考虑基金政策导向，若涉及国家级、省级重大项目或国计民生等领域时，宜采用公司制加强对基金的掌控，反之则选择有限合伙制。4.登记备案在工商登记层面，无论是公司制政府投资基金，还是合伙制政府投资基金，均为工商登记主体，在设立或发生登记事项变更时，应按照《公司法》或《合伙企业法》规定的程序和期限要求，向工商登记机关申请办理设立或变更登记。但公司制政府投资基金在股权转让、公司增减资等流程上有着较为规范的操作要求，相较于合伙制基金来说其变更手续略显复杂。在基金备案层面，公司制与合伙制政府投资基金在资金募集、合格投资者确认、首期实缴金额、基金扩募以及备案程序等方面并无显著区别。因此若从基金运营便利性角度出发，宜采用合伙制政府投资基金。5.收益分配一般情况下，政府投资基金会在较长的期限内开展项目投资，并对投资标的进行差异化的管理退出安排，因而基金如何进行收益分配也是投资者和基金管理人需要重点关注的问题。公司制政府投资基金的分配制度一般采取同股同利，按出资比例在投资者之间进行分配。此外，其税后收益的分配，如严格按照《公司法》的规定，应在弥补亏损和提取法定公积金之后，因此公司制政府投资基金收益分配时间和安排上灵活性相对较低。而合伙制基金分配机制更为灵活，可由合伙人协商约定基金的分配时间和顺序，且没有提取法定公积金的强制性要求。6.税收政策

　　政府投资基金虽为政策性基金，但在保障政策性的同时，能够获得丰厚的投资回报、减少税收成本对基金来说同样重要。实践中，很多观点认为合伙制基金规避了企业所得税的纳税环节，与公司制相比税负更具有优势。但事实上，根据我国现行税收规定，采用合伙制能否有效降低税负，仍需根据实际具体分析。通常情况下，政府投资基金的收入主要来源于两方面：一是所投标的企业分配的股息、红利所得;二是转让所投标的企业股权获得的股权转让收入;其产生的税收负担主要为所得税。本次从基金和投资者(注：政府投资基金的投资者主要为法人机构)两个层面对政府投资基金的税收制度进行分析，具体如下：

　　由上图可见，公司制与合伙制在所得税上的区别主要表现为：

　　(1)基金层面：若采用合伙制，由于其不具有法人资格，在基金层面不需要缴纳所得税。若采用公司制，根据《企业所得税》规定，基金为企业所得税的纳税人，依法缴纳企业所得税。因此，就基金层面而言合伙制比公司制具有税负优势。(2)投资者层面：当基金取得被投企业股息红利时，在基金层面，该类性质的所得为免税收入，因此公司制和合伙制税负并无区别。但从投资人角度出发，公司制基金将股息红利分配给投资人时，法人机构投资者的所得根据《企业所得税》第26条第2款规定属于免税收入，无需缴纳企业所得税。但合伙企业不在《企业所得税》规定的居民企业范围内，法人机构投资者仍需针对股息红利部分缴纳企业所得税(25%的税率征收)。当基金取得转让被投企业股权溢价时，若采用公司制，基金层面应缴纳25%的企业所得税。公司制基金对其分红至法人机构投资者时属于居民企业间的权益性投资收益，该部分所得收益为免税收入，投资者无需缴纳企业所得税。若采用合伙制，基金层面无需缴纳企业所得税，股权转让溢价所得作为合伙企业的收入进行先分后税处理，法人机构投资者需按照25%税率缴纳企业所得税。因此，从投资者角度分析，公司制比合伙制更具税负优势。实践中，很多合伙制政府投资基金约定存续期内不分配期中收益，清算期内再向合伙人分配本金及收益，期中收益将滚动用于基金投资。这种情况下多数合伙人认为，基金并未向其分配投资收益，因此无需缴纳所得税。但实际上，合伙制的“先分后税”的“分”指的是分配应纳税所得额，而非实际向投资人分配利润，也就是说，只要基金当年有投资或分红收益，就应当将“应纳税所得额”分配到各合伙人名下再由合伙人分别缴纳所得税款。这一点在选择政府投资基金组织形式时也要一并考量，或做好合伙人纳税申报的通知义务，以避免产生涉税风险。综上，公司制和合伙制政府投资基金在主体资格、出资制度、决策效率以及税收政策等方面均有所不同，因此，在基金组织形式选择时不能简单的仅通过一两处优势就轻易决定，还应从基金的政策目标、发展战略以及设立情况等方面综合分析选择。- END -

公司制与合伙制政府投资基金的选择分析

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